Bij bedrijfsgerelateerde mensenrechtenschendingen is het de vraag waar de verantwoordelijkheid van staten ophoudt en waar die van bedrijven begint. Dit is een lastig debat gebleken waarover de internationale gemeenschap na een lange aanloop in 2011 tot afspraken kwam, vastgelegd in de UN Guiding Principle on Business and Human Rights (UNGP). Hiermee wordt afgebakend waartoe staten verplicht zijn (de ‘duty to protect’) en welke verantwoordelijkheden bedrijven hebben (nl. een ‘responsibility to respect’). Verder onderstrepen de UNGP dat slachtoffers verhaal moeten kunnen halen (‘access to remedy’). De uitdaging zit hem nu in het in praktijk brengen van de UNGP.
De EU riep lidstaten op om in 2012 met plannen te komen ter bevordering van de naleving van de mensenrechten, internationaal. Maar de EU-landen gaven er weinig prioriteit aan en zo kon het gebeuren dat Nederland in december 2013 – een jaar na de door de EU gestelde deadline – als tweede land haar actieplan presenteerde. Met het Verenigd Koninkrijk samen is Nederland nu koploper, maar vooral dankzij laksheid van andere landen.
Opdracht begrepen
Nederland heeft in ieder geval goed begrepen wat het doel moet zijn: mensenrechtenschendingen door bedrijven voorkómen, direct en in de productieketen. Daarnaast draait het bij de UNGP om het bieden van een oplossing als schendingen al hebben plaatsgevonden. Er is inmiddels veel erkenning voor het feit dat het hier om structurele problemen gaat. Met de plannen om risicosectoren te identificeren en met bedrijven in die sectoren tot verbeterafspraken te komen, steekt Nederland zijn nek uit. Dit is een veelbelovende en vernieuwende aanpak.
Coherentiecheck?
Volgens de UNGP moet álle overheidsbeleid dat het bedrijfsleven raakt, in lijn worden gebracht met het doel om schendingen te voorkomen. Het actieplan noemt daarom vele beleidsterreinen die ter zake doen, en somt initiatieven op die bij kunnen dragen aan het gestelde doel. Maar een serieuze coherentiecheck waartoe de UNGP oproept is dit nog niet. De grote vraag bij veel genoemde initiatieven is wat er in de praktijk van wordt waargemaakt, vooral als het aankomt op lastige afwegingen tussen mensenrechten en andere (financiële en economische) belangen. Enkele voorbeelden van het ontbreken van diepgang:
Handels- en investeringsverdragen
Over deze verdragen wordt gesteld dat er inmiddels hoofstukken of clausules rond duurzaamheid aan worden toegevoegd (pagina 7). In de huidige praktijk gaat dit echter alleen over mensenrechtenverplichtingen van staten en niet die van bedrijven. Bovendien zijn deze clausules bedoeld om negatieve impact van het verdrag te beperken. De echte uitdaging is natuurlijk om het hele verdrag zo om te buigen dat het een positieve bijdrage levert aan de bescherming van mensenrechten.
Ambassades
De Nederlandse ambassades krijgen in dit plan een grote rol toegedicht als voorlichter over mensenrechtenrisico’s bij ondernemen (pagina 9). Een enkele ambassade zal zeker kans zien iets te doen. Maar deze versterkte voorlichtingsrol lijkt wensdenken tegen de achtergrond van flinke bezuinigingen op ambassades, waarbij vooral mensenrechtenattachés het onderspit delven. Intussen krijgen ambassades de opdracht om meer te doen aan exportpromotie en wordt zelfs gedacht over betaalde dienstverlening aan bedrijven, of ‘het Deense model’ waarbij ambassadepersoneel targets en bijbehorende bonussen krijgt om zakendeals te helpen realiseren. Het is dus maar zeer de vraag wat zwaarder gaat tellen op de ambassades: marktkansen of voorlichting over mensenrechtenrisico’s?
Overheidssteun
De overheid stelt MVO-voorwaarden bij (financiële) steun en handelsmissies. Dat wordt op pagina 11 nog eens onderstreept. Wat niet vermeld wordt is dat dit alleen geldt bij steun voor internationaal ondernemen. Het MVO Platform heeft vragen over de manier waarop deze voorwaarden in praktijk worden gebracht (zie daarvoor onze analyse van de IMVO-kaders). Daarnaast zou juist in een coherentiecheck aandacht moeten zijn voor subsidie- en kredietregelingen voor bedrijven waar MVO-voorwaarden in het geheel nog geen rol spelen. In november behandelde de Tweede Kamer honderden pagina’s evaluaties en beleidsbrieven over innovatie- en ondernemerskredieten. Daarin ontbrak ook maar de geringste verwijzing naar MVO of OESO-richtlijnen. Mogelijk gaat het om bedrijven zonder risico op mensenrechtenschendingen, maar dan nog zou dit gecheckt en aangetoond moeten worden.
Voorlichting
Kijken we naar de nieuwe activiteiten in dit Nederlandse actieplan dan blijkt dat Nederland vooral wil voorlichten en opleiden. Onder meer ambtenaren zelf worden opgeleid. Dat is geen overbodige luxe, zo blijkt ook uit dit document: Het begrip ‘due diligence’ wordt op pagina 11 versmald tot risicobeoordeling. Due diligence betekent volgens de UNGP ‘gepaste zorgvuldigheid’, waarmee wordt bedoeld dat bedrijven actief op zoek gaan naar misstanden of risico’s in het bedrijf zelf of in de productieketen. Vervolgens moeten maatregelen getroffen worden die voorkomen dat zich schendingen voordoen. Waar schendingen zijn aangetroffen, dienen deze verminderd en opgelost te worden. Hierover open communiceren hoort ook bij due diligence.
Knowing and showing
‘Knowing and showing’ is de kernachtige samenvatting van wat van bedrijven verwacht wordt: de risico’s kennen, maatregelen nemen en daar open over zijn. Dit is als ondertitel gekozen van het actieplan en dat schept verwachtingen over de mate waarin Nederland deze transparantie van bedrijven gaat vragen. Maar dat valt tegen: er wordt verwezen naar de transparantiebenchmark, de toekomstige Europese richtlijn voor MVO-rapportage en de corporate governance code. In deze transparantie-initiatieven is het due diligence principe echter nog niet doorgedrongen. De stap die nu gezet moet worden – en dat is de échte uitdaging voor Nederland- is dat MVO-rapportage niet alleen over MVO-beleid van het bedrijf gaat, maar ook over de impact op de maatschappij (positief én negatief). Pas dan wordt het ‘knowing en showing’ in de betekenis zoals bedoeld.
Slachtoffers
Verreweg het zwakste punt van dit plan zit hem in de vraag wat slachtoffers van bedrijfsgerelateerde schendingen ermee opschieten. Want alle preventieve maatregelen ten spijt, (ernstige) schendingen komen voor en vragen om een antwoord. Nederland zet dan in op conflictbemiddeling en klachtenloketten buiten het juridische domein. Daarin wordt mondjesmaat uitgebreid; zo kan het NCP straks alleen in ‘zwaarwegende situaties’ breder onderzoek gaan doen dan alleen een specifieke klacht. Maar bemiddeling is niet altijd mogelijk; beide partijen moeten daar immers voor open staan en dat is lang niet altijd het geval. Daarom moeten slachtoffers ook de juridische weg kunnen bewandelen. Maar net als het Verenigd Koninkrijk wil ook Nederland zich niet branden aan juridische maatregelen die de immense ongelijkheid (in informatie, juridische expertise en financiële middelen) tussen vaak straatarme slachtoffers en grote concerns enigszins rechttrekt. Het is teleurstellend dat Nederland zich vooral laat leiden door allerlei bezwaren, zeker waar het aankomt op opties voor ‘regelgeving met extraterritoriale werking’ (pagina 16). Er zijn wel degelijk mogelijkheden, zoals onlangs gepresenteerd in wereldwijd onderzoek naar toegang tot recht voor slachtoffers. Hier zou met open blik naar gekeken moeten worden.
